Afgestofte rapporten 3 – Het presterend vermogen van gemeenten

Auteur Boudewijn SteurDatum 16-05-2019

In de afgelopen jaren zijn veel onderzoeken en rapporten gepubliceerd over de lokale democratie en het lokaal bestuur. Veel inzichten daaruit zijn nog steeds relevant. Daarom wordt maandelijks een ouder rapport over de lokale democratie in de schijnwerpers gezet. In deze editie van afgestofte rapporten staat ‘De achtergronden van gemeentelijke prestaties’ (2006) van Peter Castenmiller, Marco Meesters en Bettine Pluut centraal.

De vraag of gemeenten in staat zijn hun taken en verantwoordelijkheden uit te voeren, wordt al decennia gesteld. Niet voor niets is er altijd veel aandacht geweest voor de gemeentelijke bestuurskracht. Een term die in de loop van de tijd nog wel eens andere labels heeft gekregen, zoals recentelijk nog uitvoeringskracht. Dat geldt in het bijzonder voor perioden waarin gemeenten met nieuwe taken te maken krijgen. Dat was ook tien jaar geleden het geval toen gemeenten de Wet Werk en Bijstand en de WMO moesten gaan uitvoeren. Een grote stroom van publicaties kwam destijds op gang over de vraag wat bestuurskracht constitueert. Onderzoekers waren het er over eens dat dat niet alleen de omvang of schaal van de gemeente was, maar dat ook andere elementen een belangrijke rol speelden. Het onderzoek ‘De achtergronden van gemeentelijke prestaties’ van Peter Castenmiller, Marco Meesters en Bettine Pluut uit 2006 leverde een mooie bijdrage aan deze discussie, omdat het de vraag naar welke elementen belangrijk waren voor de prestaties van gemeenten in een brede context plaatste.

De onderzoekers maakten in hun studie een onderscheid naar vier categorieën: de kwaliteit van de ambtelijke organisatie, de politiek-maatschappelijke omgeving, de verhouding tussen bestuur en maatschappij en de randvoorwaarden. In een aantal gemeenten hebben zij vervolgens getoetst of en in hoeverre de genoemde elementen een rol speelden bij het presterende vermogen van gemeenten.

Kwaliteit ambtelijke organisatie

De eerste belangrijke categorie is de kwaliteit van de ambtelijke organisatie. De gemeentelijke bureaucratie dient immers het beleid van het college van burgemeesters en wethouders uit te voeren en het bij de beleidsvorming te ondersteunen. Als de ambtelijke organisatie hierin faalt, dan blijven de gemeentelijke prestaties achter. Daarbij worden drie belangrijke factoren benoemd: de kwaliteit van de ambtenaren, de kwaliteit van de gemeentesecretaris en de organisatiecultuur. Laat ik die eerste iets toelichten. De onderzoekers stellen dat de kwaliteit van ambtenaren niet overal even groot is. Dat blijkt vooral bij kleine gemeenten problematisch. Kwalitatief goede ambtenaren blijken relatief eenvoudig naar grotere gemeenten te vertrekken, omdat ze daar meer kunnen verdienen. Ook regionaal blijken er verschillen. Zo blijkt de vijver van goede ambtenaren vooral kleiner te zijn aan de grenzen van het land.

Politiek-bestuurlijke omgeving

Een tweede domein waarbinnen een aantal factoren voor de gemeentelijke prestaties te identificeren is, is de politiek-maatschappelijke omgeving van de gemeente. De aard van de politiek-bestuurlijke omgeving wordt door de volgende factoren bepaald: de kwaliteit van burgemeester en wethouders, de verhouding binnen het college, de kwaliteit van de gemeenteraad, de verhouding tussen de gemeenteraad en het college, de bestuurscultuur, de continuïteit van het bestuur, de verhouding tussen burgemeester en gemeentesecretaris, en de rol van de media. Laat ik er één uit lichten, namelijk de continuïteit van het bestuur. Enerzijds blijkt de langdurige aanwezigheid van één of twee partijen in het gemeentebestuur een negatieve uitwerking op gemeentelijke prestaties te hebben. De vanzelfsprekendheid waarmee sommige partijen keer op keer in het college terugkeren doet de urgentie om bepaalde maatschappelijke vraagstukken op te pakken, afnemen. Anderzijds blijkt ook dat een grote afwisseling in collegedeelname een risico vormt, omdat het gemeentelijk beleid te weinig gericht is op de lange termijn.  

Verhouding bestuur en maatschappij

Een derde domein waarbinnen een aantal factoren voor de gemeentelijke prestaties te identificeren is, is de verhouding tussen bestuur en samenleving. De gemeente – of de overheid in het algemeen – is niet in staat lokale maatschappelijke vraagstukken alleen op te lossen. Daarvoor zijn partners in de samenleving nodig, variërend van bedrijven, het maatschappelijk middenveld en individuele burgers. De belangrijkste factoren binnen dit domein zijn het sociaal kapitaal binnen een gemeenschap, het vertrouwen van burgers in de politiek en de bevolkingsopbouw. In een gemeenschap met een hoge mate van sociaal kapitaal zijn burgers bereid zich voor hun gemeenschap in te zetten, om zo een aandeel in het oplossen van maatschappelijke opgaven te hebben. Zeker in gemeenschappen met een sterk georganiseerd maatschappelijk middenveld – met goede relaties naar het bestuur – kunnen  maatschappelijke opgaven slagvaardig worden aangepakt.

Randvoorwaarden voor presterende gemeenten

Het zijn niet alleen de drie genoemde categorieën die gemeentelijke prestaties bepalen. Er is nog een aantal verklaringen voor het presterend vermogen van gemeenten te identificeren. Zij zullen wellicht geen directe relatie met prestaties van gemeenten hebben, maar bepalend zijn voor de drie andere categorieën. Deze randvoorwaarden zijn:

  • de omvang van de gemeente
  • de complexiteit van de problematiek
  • de leeromgeving van de gemeente
  • de geografische ligging
  • de aanwezigheid van een hbo- of universitair opleidingsinstituut in de omgeving
  • het imago van de organisatie
  • recente herindelingen, de integratie van organisaties en de verhoudingen tussen voorheen autonome gemeenten

Diversiteit tussen gemeenten

De vraag naar dé verklarende factor voor het presterende vermogen van de gemeenten kon in het onderzoek niet worden beantwoord. Of eigenlijk misschien juist wel, namelijk dat het voor iedere gemeente een specifieke configuratie van de genoemde elementen is. Het bleek dat bij alle gemeenten de benoemde elementen wel een rol speelden en dat er ook wel een onderlinge afhankelijkheid bestond, maar geen vaststaande receptuur. Dat betekent ook iets voor het nadenken over het vergroten van het presterend vermogen van gemeenten. Ook daar is geen magische knop waar je op kunt drukken. Die vergroting is uitsluitend mogelijk als er oog is voor de specifieke context van de desbetreffende gemeenten. Dat is een wijze les.