Column Boudewijn Steur: Her-denk politieke participatie!

Wat zijn de mogelijkheden van mensen om hun invloed te laten gelden? En wie bepaalt de spelregels van het spel dat gespeeld wordt? Is dat uitsluitend de overheid? En hoe gaan we om met mensen die niet uit de voeten kunnen met de bestaande middelen? Onze democratie mag geen aristocratie verworden, betoogt Boudewijn Steur.

 “We gooien het de participatie in”, hoorde ik laatst bij een bijeenkomst. Afschuwelijk. Vooral die uitdrukking. De aanwezigen bij de bijeenkomst waren het over veel oneens, maar iedereen vond wel dat er meer participatie voor inwoners – het woord burgers mag niet meer – moest komen. Participatie is beleid geworden. Daar is veel mis mee. Vooral omdat participatie daarmee een doel op zichzelf is geworden.

Mijn ongemak zit in het volgende. We lijken een beetje vergeten te zijn wat politieke participatie ook alweer is. En waartoe het dient. Wat mij betreft is het eigenlijk heel eenvoudig. Participatie gaat over invloed uitoefenen. De mogelijkheden om invloed uit te oefenen kunnen uiteenlopend zijn. Van oudsher gaat het om stemmen, maar tegenwoordig kennen we ook directere vormen. Politieke participatie is daarmee een van de belangrijkste pijlers van de democratie. Hierin ligt besloten dat het de mensen zelf, burgers of inwoners, zijn die bepalen waar het heengaat met de samenleving. Dat zij invloed hebben op de keuzes die gemaakt worden.

In een goed functionerende democratie beschikken mensen over goede mogelijkheden om invulling te geven aan die invloed. De centrale vraag is dan wel de volgende: wat zijn ‘goede mogelijkheden’? En wie bepaalt er eigenlijk wat goede mogelijkheden voor participatie zijn? Wie bepaalt er, met andere woorden, de spelregels van het spel? Of wat toelaatbare politieke participatie is?

Het institutionele perspectief

Vanuit institutioneel perspectief is de discussie over politieke participatie tamelijk overzichtelijk. De ‘goede mogelijkheden’ zijn dan de mogelijkheden van burgers die institutioneel vastgelegd zijn. Daarbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen mogelijkheden binnen de representatieve democratie en aanvullende mogelijkheden voor directe invloed.

De mogelijkheden binnen de representatieve democratie voor burgers om invloed uit te oefenen, zijn die via de volksvertegenwoordigingen. Mensen participeren dan door te stemmen, lid te zijn van politieke partijen of door zichzelf beschikbaar te stellen als volksvertegenwoordigers. Burgers kunnen tussentijds invloed uitoefenen door bijvoorbeeld contact te hebben met hun volksvertegenwoordigers, door petities aan te bieden of door in te spreken bij raadsvergaderingen. Voor deze mogelijkheden zijn allerlei regels opgesteld. Niet iedereen kan immers zomaar stemmen en niet iedereen kan zichzelf zomaar verkiesbaar stellen. Daar zijn vormvereisten voor. 

Door individualisering en de daarmee samenhangende deïnstitutionalisering worden de mogelijkheden via de representatieve democratie niet meer als afdoende beschouwd. Daarom worden aanvullende mogelijkheden ontwikkeld voor mensen om politiek te participeren. Daar hebben we veel vormen van gezien, van de traditionele inspraak tot aan burgertoppen. De kern daarbij is dat de overheid regels opstelt wanneer en in welke gevallen burgers deel kunnen nemen om hun invloed te laten gelden. Daarbij wordt de politieke participatie van mensen zelfs onderverdeeld naar de verschillende onderdelen van het beleidsproces: agendering, voorbereiding, besluitvorming, uitvoering en evaluatie. Het zijn ook de politiek en de overheid die bepalen als bepaalde vormen niet geschikt zijn, zoals het raadgevend referendum.

De nieuwste loot aan de institutionele stam is het Right to Challenge. Daarbij kan een gemeentelijke taak door inwoners zelf overgenomen worden. Dit is een praktijk die in Nederland al decennia bestaat. Zo zijn er talloze voorbeelden van dorpshuizen en zwembaden die al jaren door inwoners zelf worden beheerd. Deze bestaande praktijk heeft nu een modern Engelstalig label en wordt door de overheid geïnstitutionaliseerd. Het gevolg zijn afgebakende definities en uniforme regels.

Vanuit institutioneel perspectief is dus pas sprake van politieke participatie als het gedrag van mensen past binnen de institutionele kaders. Zo lang je je houdt aan die geregelde mogelijkheden, kun je je invloed als burger laten gelden. Wat ik zie gebeuren, is dat  steeds meer vormen van participatie worden geregeld, worden vastgelegd. Vanuit rechtsstatelijk perspectief begrijpelijk. Maar dat betekent ook dat er steeds meer vormvereisten zijn voor wat als gelegitimeerde participatie wordt gevat.

Het burgerperspectief

Maar hoe zit het met de mensen zelf? Mensen participeren om invloed uit te oefenen op zaken en keuzes die voor hen relevant zijn. Mensen vragen zich niet af in welke fase van het beleidsproces zij van zich laten horen. Of welk instrument nou precies op welk moment en in welke gevallen kan. Zij maken zich al helemaal niet druk om specifieke vormvereisten. Zij willen hun zwembad in het dorp behouden of voorkomen dat de nieuwe inrichting van hun straat niet aan hun wensen voldoet. Kortom, ze  maken zich zorgen over wat er in hun omgeving gebeurt of gaat gebeuren – en uiten die zorgen.

Natuurlijk heb je een groep mensen die prima uit de voeten kan met wat er vanuit de overheid aan mogelijkheden wordt geboden. Vaak wit, vaak hoogopgeleid, vaak mensen met goede banen en bijbehorend inkomen – vaak ook mensen die invloed hebben gehad op de mogelijkheden die vanuit de overheid worden geboden.

Maar je hebt ook mensen die niet uit de voeten kunnen met de bestaande middelen. Als ze al weten welke mogelijkheden er zijn, ervaren deze mensen de geboden mogelijkheden als te talig en te abstract. En niet onterecht, want je moet ook over best veel vaardigheden beschikken om met de bestaande participatiemogelijkheden uit de voeten te kunnen. Neem alleen al het genoemde Right to Challenge. Hoeveel mensen hebben nou echt de tijd, kennis en kunde om taken van de overheid over te nemen?

Bovendien hebben deze mensen vaak wantrouwen jegens de overheid. Het is maar de vraag – zo ervaren zij – of ze feitelijk invloed krijgen op de besluiten als ze meedoen met de geboden mogelijkheden. En het is ook maar de vraag of de overheid ze invloed uit laat oefenen op de onderwerpen die er echt toe doen. Inwoners laten meebeslissen over de kleur van nieuwe stoeptegels is nergens een probleem. Maar wat als het gaat over de locatie voor een asielzoekerscentrum of windmolenpark? Zij we dan nog steeds zo gretig op participerende burgers die de discussie met andere ideeën en perspectieven verrijken? Of die gewoonweg tegen zijn? Wie geeft deze mensen dus de garantie dat hun mening niet gewoon terzijde wordt geschoven?

Deze mensen verlangen daarom naar andere mogelijkheden, zoals het referendum. Zij vinden dat een effectieve manier om invloed te hebben. De keuze is meestal ook overzichtelijk: je bent immers voor of tegen. Daar zit weinig nuance in. Met een bindende uitslag. Het volk heeft immers gesproken, zoals dat rond het referendum over de Europese Grondwet en het Oekraïneverdrag vaak werd gezegd. De afschaffing van het referendum wordt dan ook door veel mensen ervaren als een angst van de elite voor de mening van het volk. ‘Geen referendum meer, dus je stem wordt gesmoord’, zoals Baas B en Lange Frans zingen. Het referendum druist op dit moment in tegen de geldende norm (vanuit institutioneel perspectief) bij participatie, namelijk dat participatie constructief moet zijn. Maar waarom zou dat het geval moeten zijn? Je mag als inwoner, als burger toch ook gewoon ergens tegen zijn?

Het geeft wel te denken: hoe kunnen mensen invloed uitoefenen als zij geen vertrouwen hebben in de bestaande mogelijkheden? Het is niet dat bij gebrek aan mogelijkheden de behoefte om invloed te hebben op de te maken keuzes ook wegvalt. Integendeel misschien wel.

Politieke participatie voorbij de grenzen van de wet

Wat ik zie gebeuren is dat mensen mogelijkheden zoeken die op de grens liggen van wat mag. Of soms die grens ook overschrijden. Mensen kiezen daar soms ook bewust voor. Uit wantrouwen, uit baldadigheid, uit onmacht, uit woede – of omdat ongeoorloofde wegen soms ook gewoon effectiever zijn. Vroeger noemden we dat burgerlijke ongehoorzaamheid. Ik hoor die term bijna nooit meer. Ook dat is een vorm van politieke participatie.

Het gaat dan om opzettelijke obstructies of om het opzettelijk negeren van de regels. Het kan dan gaan om het bezetten van een Maagdenhuis, om boeren die - ondanks verzoeken af te zien van een reis – naar Den Haag komen en zich bovendien niets aantrekken van een limiet aan tractoren, om actievoerders die dieren bevrijden uit stallen, laboratoria of slachthuizen, om anti-Zwarte Pietenbetogers die ondanks een demonstratieverbod toch komen, of om pro-Zwarte Pietenbetogers die de snelweg afzetten.

Maar wie bepaalt of burgerlijke ongehoorzaamheid te rechtvaardigen is? Het is immers maar een dunne grens of wij het als samenleving terecht vinden dat mensen de wet overtreden om hun zorgen kenbaar te maken. Laatst had ik daar een ingewikkelde discussie over. Degene met wie ik het besprak, zocht de legitimatie vooral in het beoogde doel dat moreel juist moest zijn. Of beter gezegd, het beoogde doel moest gekoppeld zijn aan progressieve waarden. Zo was burgerlijke ongehoorzaamheid in de jaren vijftig en zestig in het gesegregeerde zuiden van de Verenigde Staten gerechtvaardigd. Dat Rosa Parks tegen de regels in toch plaatsnam in een bus, getuigt tegenwoordig van moed. En ook over de overtreding van wetten en regels door Martin Luther King hoor je weinig mensen. Maar dat geldt in veel mindere mate – om een ander voorbeeld te noemen – voor het verzet van boeren tegen ambtenaren die gezonde dieren kwamen opruimen in het kader van acties tegen varkens- of vogelpest. Om van het blokkeren van een snelweg maar te zwijgen.

Ik denk dat we die vormen van burgerlijke ongehoorzaamheid als onderdeel van politieke participatie nader moeten doordenken. We zullen steeds vaker manifestaties van burgerlijke ongehoorzaamheid meemaken. Er komen immers grote nieuwe uitdagingen op ons af, zoals de energietransitie, die heel ingrijpende consequenties voor mensen zullen hebben. Daar willen mensen invloed op hebben. Daar komt bij dat mensen de geboden mogelijkheden als ineffectief ervaren of deze wantrouwen. Zij komen zelf met manieren om hun zorgen te uiten. De vraag zal ook zijn hoe wij als samenleving omgaan met die manifestaties van burgerlijke ongehoorzaamheid. Ik denk dat de discussies daarover scherper zullen worden en de meningsverschillen groter.

Reden tot zorg

Terug naar de hoofdvraag: wat zijn de mogelijkheden van mensen om hun invloed te laten gelden? En wie bepaalt de spelregels van het spel dat gespeeld wordt? Is dat uitsluitend de overheid? Heeft zij het monopolie op de spelregels van participatie? Zijn er überhaupt mogelijkheden – naast die uit het bestaande overheidsrepertoire? Het ontbreken van een goed antwoord is reden tot zorg. De democratie is immers van iedereen en niet alleen van een smaldeel van de bevolking. Onze democratie mag geen aristocratie verworden. Alleen daarom is het al belangrijk na te blijven denken over een verbreding van de mogelijkheden om mensen invloed te geven.

Met de energietransitie voor de deur vermoed ik dat mensen meer zeggenschap willen krijgen over de keuzes die gemaakt moeten worden. Soms zal dat op traditionele wijze zijn. Soms zal dat minder betamelijk zijn. De politiek en de overheid zullen voorbij de manier van participeren moeten kijken naar de voorkeuren die mensen hebben. Dat op zichzelf zal nog een hele opgave worden.

Boudewijn Steur is programmamanager Versterking Democratie en Bestuur bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.